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能源治理 中国路径

发布时间:2019-06-07

  6月5日,第48个世界环境日主场活动将在杭州举行。当前,以高效、清洁、多元化为主要特征的能源转型进程加快推进,深度参与全球能源治理,是构建人类命运共同体、促进经济全球化发展的重要途径,也是维护全球和中国能源安全的必然要求。改革开放40年来,我国能源国际合作实现了从最初的“引进来”提升国内能源供应水平,到“走出去”成为国际合作的重要参与者、贡献者。目前,全球能源治理进入多方合作与对话的协同治理时代。我国将借助“一带一路”平台探索新的能源治理路径,逐步提升新兴国家在全球能源治理中的话语权,使全球能源治理向着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。

  随着中国成为全球能源生产、消费和贸易大国,深度参与全球能源治理是构建人类命运共同体,促进经济全球化发展的重要途径,是维护全球和中国能源安全的必然要求,是促进中国能源转型的重要举措,也是提升中国国际影响力的重要舞台。

  全球能源治理经历了从单中心、双中心向多中心的发展演变。当今全球能源治理进入多方协同治理时代,其核心宗旨是维护全球能源安全,协同解决全球能源供需、价格、环境等方面问题。

  全球能源治理的机构和规则主要包括五大类。一是政府间国际能源组织,包括国际能源署(IEA)、石油输出国组织(OPEC)、国际能源论坛(IEF)、国际可再生能源署、国际原子能机构、联合国气候变化框架公约组织等。二是国际能源规则,主要指具有严格法律意义和正式缔约方的《能源宪章》。三是国家间合作集团及首脑峰会,包括联合国、G7、G20、金砖国家、上海合作组织等。四是多边金融和贸易机构,包括世界贸易组织(WTO)、经合组织(OECD)、亚太经合组织(APEC)、多边开发银行、双边投资条约(BIT)等。五是非政府组织,如世界自然基金会、绿色和平组织、采掘业透明度倡议组织、北极理事会等。

  中国参与全球能源治理相对较晚。我国经历了从被动接受全球能源治理规则的追随者向主动参与治理和塑造规则的影响者的转变。改革开放以来,中国开启了参与全球能源治理的新进程。前期以学习、适应国际规则为主。进入21世纪,中国更加积极地参与全球能源治理,通过利用多边平台、向国际能源组织派员,参与国际规则制定,推动国际能源组织改革。“一带一路”战略实施以来,中国借助这个平台正在探索新的能源治理途径。

  顶层设计不够。各级政府、企业、行业组织等各自的角色与目标不明确,协调不够,制度上缺乏顶层设计。

  国际、国内能源合作均有较大改进空间。中国境内的国际能源合作大多为对话性合作与一般性合作,外商外资在中国石油行业,特别是上游领域的参与程度不深,对中国国际能源合作秉持“对等”原则产生质疑。中国的海外能源投资尚处于起步阶段,如何在全球范围内通过更有效的投资和灵活的合作方式获取资源,促进国内外技术与项目的相互交流,还需探索。

  在国际油气贸易中缺乏话语权。国际油气贸易合同中的“目的地条款”“照付不议”等模式在油价大幅波动时凸显了其不合理性,风险主要由消费国、进口国来承担。中国作为全球第一大原油进口国,在国际石油市场上的议价能力不足。

  应对风险能力不足。我国国际治理人才不足,配套机制不健全,风险识别与防控能力需要加强。主要风险包括地缘政治风险、安全环保风险、投资目标国的腐败风险、商务风险、技术风险以及人员疾病风险等。

  利用各种国际平台建立沟通协调机制,提出能源治理的中国方案。中国政府与OPEC、IEA、IEF等国际能源组织以及G20、金砖国家、亚太经合组织和上海合作组织等国际组织已建立沟通渠道,应借助这些平台建立定期协调机制,利用各种途径提出完善能源治理的中国方案。要推动IEA在中国常设办事机构,以加强中国政府与IEA的政策协调与互动。要借助G20平台下设的能源工作小组在全球能源治理中发挥更大作用。要积极发挥IEF的沟通协调作用,促进中国等新兴国家与IEA、OPEC的沟通、协调与合作,逐步提升新兴国家在全球能源治理中的话语权,使全球能源治理向着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。

  积极推动“一带一路”建设,打造能源合作命运共同体。“一带一路”倡议是促进全球共同发展、实现共同繁荣的重要合作平台,为全球治理提供了新的路径与动力。能源合作在推进“一带一路”建设中发挥了重要作用,成为能源外交的重要手段,但在投资保护、双边税收、贸易、准入、舆论环境等方面仍存在诸多问题,亟待改进和完善。应在“一带一路”倡议框架下,构建能源合作论坛,协调政策机制,管控投资风险,打造能源合作命运共同体,促进全球能源治理体系的完善。

  强化国家顶层设计,明确各方参与全球能源治理的角色分工。中国深度参与全球能源治理,需要站在国家层面强化顶层设计,明确政府相关部门的职责,强化协调。围绕能源投资与贸易规则、能源转型与应对气候变化、能源数据统计、能源新技术推广以及能源应急协调与保障等功能,建设完善全球能源治理的政府机构。要明确大型企业在落实国家战略与政策、实施国际能源合作中的角色分工,统筹考虑国家战略与企业利益,在对外能源投资中要发扬“抱团出海”的精神,相互支持。行业协会、地区商会等组织要发挥好引导、沟通协调与服务作用。

  持续推进能源转型,与世界各国交流和分享技术成果。习总书记提出了促进我国能源转型发展的战略思想,即“四个革命一个合作”。化石能源清洁化、清洁能源规模化和能源供应智能化是传统能源转型升级的三条路径。能源转型有其艰巨性、复杂性和长期性,需要国家在宏观政策、法律法规、财政金融、资金投入、技术研发等方面构建配套完善的体制机制。要加快清洁能源立法,完善减排激励政策,强化环保督查与追责。要加强重大关键技术与装备的研发创新,拓展多元投资渠道,加强成果转化应用。中国在发展太阳能、风能等可再生能源,提高能效,减少二氧化碳排放方面的技术进步显著,受到世界关注。中国还需要加快推进能源的优质高效发展与绿色低碳转型进程,促进绿色能源技术的推广应用。

  加强人才培养和风险防控,全面增强能源治理能力。具有国际视野、深谙国际法则的人才匮乏是我国深度参与全球能源治理的重大瓶颈。政府层面,需要加强国际化人才培养。企业层面,特别是国有企业,亟须打破人才流动的各种障碍,注重年轻人才选拔培养。中国企业要加快提高国际能源合作中的风险防范能力。油气合作项目及能源基础设施建设,涉及技术、资金、人员、财政、税收、环保以及舆论等多方面风险,面临诸多复杂因素和不确定性。除了常规的技术与商务风险评估,还要深入了解当地的历史文化背景、风俗习惯、宗教、加入的国际组织与协定、外商投资纠纷判例等。

  在今年召开的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛期间,“一带一路”能源合作伙伴关系成立,全体成员国经协商同意共同对外发布《“一带一路”能源合作伙伴关系合作原则与务实行动》,能源合作再结硕果。这标志着2018年10月18日在苏州召开的首届“一带一路”能源部长会议上由中国等17个国家发布的《建立“一带一路”能源合作伙伴关系联合宣言》得到进一步落实。同时,参与“一带一路”能源合作伙伴关系的成员国数量由17个扩大到了30个,能源合作伙伴关系已经赢得越来越多国家的欢迎和关注,朋友圈越来越大。

  但是,要画好“一带一路”能源合作的工笔画,将能源合作伙伴关系落到实处,还需在坚持以上六个原则、五个务实行动、六个目标的基础上积极规划好行动纲领,谋划好具体行动。未来需在以下四个方面加大工作力度。

  首先,应考虑成立“一带一路”能源合作国际组织。在合作原则与务实行动中提出的目标具有长期性和全局性,客观上需要结合各成员国的实际情况,以及全球能源由高碳向低碳、由低碳向无碳发展的趋势,全面追踪第三次能源转型革命发展的进程,适时做好成员国之间能源政策协调,才能实现共同发展、共同繁荣的宗旨。因此,仅仅依靠每两年举办一次“一带一路”能源部长会议,难以承担如此艰巨的任务。可以先行考虑加强成员国能源官员,特别是能源政策制定层面司局级官员的互访,建立能源政策制定的沟通交流机制,通过增进相互了解推动能源发展政策的相互协调。然后,可以考虑设立“一带一路”能源合作发展论坛,至少每年举行一次,由成员国能源官员、专家和商业领袖共同参与,加强能源政策信息交流,增进成员国能源政策差异的了解和分析,为改进能源政策和推动能源发展政策趋同提供平台。随着成员国之间相互沟通交流的深入推进,应最终考虑设立常设化的“一带一路”能源合作国际组织,全面履行和推进落实能源合作伙伴的职责,在能源信息收集与发布、能源行业发展趋势研究、科技创新合作与技术成果转让、能源投资与贸易便利化、能源金融服务、人才培训等方面推动深入协调、协作发展,打造能源发展命运共同体。

  其次,应考虑建立“一带一路”能源科技创新合作机制。当前正在发生的信息技术和人工智能技术的迅猛发展,也正在促进向低碳、无碳等清洁、可再生能源的转型。同时,能源行业的发展也高度依赖于能源及相关科学技术的发展,特别是在清洁、可再生能源转型的过程中,更是需要依靠科技创新才能实现碳捕捉和处理,以及降低可再生能源的生产供应成本,提高能源转化效率。因此,应紧紧围绕能源转型发展的大趋势,高度重视能源领域科技创新合作,特别是要充分利用各成员国的研发优势,集中顶尖人才和科研机构开展重要基础性研究和关键技术攻关,推动科技成果在成员国之间的高效推广应用。一是要研究利用各自优势建立联合研发机制,二是要研究共同出资设立研究机构,三是要研究建立成员国之间的知识产权保护与共享机制,四是要研究建立科技成果转让市场,以及重要关键技术成果的推广机制。

  再次,应考虑建立“一带一路”能源项目市场化合作机制。在能源合作过程中,一是要坚持兼顾经济效益与社会承受能力、国家社会经济发展水平,科学选择合作项目,稳妥推进;二是要坚持从合作项目设计入手,将成本观念贯穿项目设计、工程建设、工程物资采购、经营管理运营等全生命周期的各个环节,利用市场化的手段降低项目建设、运营、管理等成本,确保合作项目有经济效益的运行;三是要坚持市场化的能源合作成果共享机制,按照国际惯例,与实现合作成果相挂钩,推动合作项目不断增加当地就业,履行与自身能力相适应的社会责任,提升当地民众福祉;四是要全面推动能源投资和贸易的便利化,降低能源贸易关税,减少或消除非关税壁垒,逐渐推进去行政化。

  最后,应考虑建立“一带一路”能源合作人才培养机制。应在合作伙伴关系框架下建立岗位操作人员、中高级管理人员、政府高官或企业高管等分层次人才培训机制。一是立足于满足能源合作项目对岗位操作人员的需求,通过与当地专业技术学校开展联合办学培训等方式,有针对性地加强能源行业基础知识和基本技能的培训;二是立足于满足能源合作项目对中高级技术人员和管理人员的需求,通过与当地或成员国高等院校,以及企业内设培训机构的合作,按照技术、财务、营销、企业管理等具体岗位需求,强化专业知识和技能、案列分析、管理实践等综合性培训;三是可以通过相对市场化的职业经理人制度,探索在成员国的能源领域政府高官或企业高管之间的交流,特别是能源合作项目的交叉任职,实施以政策融合、管理融合为主的实践性、战略性培训;四是应着手研究推动成员国之间能源专业教育的课程体系、师资配备、专业学历等的标准化、统一化,推动从业资格和专业技术证书的相互承认,打造高度专业化的能源专业人才队伍。

  总之,《“一带一路”能源合作伙伴关系合作原则与务实行动》的发布,奠定了今后发展的基础。但是,所提出的目标和务实行动需要进一步的细化落实才能得到较好的实现。至少应从考虑成立“一带一路”能源合作国际组织,以及建立“一带一路”能源科技创新合作机制、能源项目市场化合作机制和能源合作人才培养机制等四个方面入手,营造建设合作伙伴关系的良好环境和氛围,打造具体工作措施体系,并逐一推动落实,才能促进伙伴关系不断深入发展,成为推动“一带一路”合作倡议的重要基石。

  自2015年12月加入油气行业气候倡议组织(Oil&Gas Climate Initiative,OGCI)以来,中国石油作为OGCI在中国的唯一成员,与其他OGCI成员公司为应对气候变化、实现油气行业低碳转型开展了一系列务实合作,取得了丰硕成果。

  2016年11月4日,中国石油集团董事长王宜林与其他9名OGCI成员公司领导人签署发布了《OGCI共同宣言》和《2016年OGCI年度报告》,详尽展示了合作成果。为扩大OGCI应对气候变化合作的影响力,中国石油同步发布了年度报告中文版,并在苏州2016年国际能源变革论坛上,发布OGCI研究成果“天然气与煤炭全生命周期温室效应对比研究”报告。

  在OGCI 2017年峰会上,OGCI正式宣布成立总额10亿美金的OGCI气候投资公司Climate Investments(简称CI)。该公司旨在通过实质性投资,推进能源、工业及交通运输业低碳技术的开发和应用,推动新型低碳经济商业模式的建立和发展。为贯彻落实《国家应对气候变化规划(20142020年)》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》,响应《巴黎协定》和OGCI要求,中国石油系统规划低碳发展目标、路径和主要任务,制定了低碳发展路线图。

  低碳发展路线年为规划年限,从生产供给侧、经营需求侧和发展新动能等方面控制并减缓二氧化碳等温室气体排放,将低碳发展融入公司战略、企业管理、科技创新和社会责任,通过向社会提供更加低碳的清洁能源,为国家能源结构调整、实现应对气候变化目标做出贡献。

  在相继发布低碳发展路线图、《CCUS商业化可持续发展方案》等联合研究成果基础上,中国石油于2017年继续发布了《油气行业2100年净零排放情景方案》报告,并针对我国国情开展了“中国CCUS商业化发展方案”研究,参与启动了“联合国CCAC-OGCI全球油气行业甲烷排放实测研究”项目。

  经过3年的建设,按照中国碳交易及国际上市公司碳排放信息披露的标准,以及OGCI要求,中国石油于2017年全面完成了温室气体排放核算工作,建立了覆盖海内外业务的温室气体排放管理体系,确定了温室气体减排战略方向,并参与了国际标准化组织二氧化碳封存项目碳减排量化核查方法学标准的研究与制定,温室气体排放数据全面实现可追溯、可核查、可对标。

  在OGCI 2018年峰会上,OGCI组织下设的气候投资基金与中国石油下属的中油资产管理有限公司签署协议,合作成立气候投资中国基金。这一基金主要投资能够减少温室气体排放的新技术和新方案,致力于在中国推动低碳技术和商业模式的研究、示范和推广,探索石油行业低碳转型的发展机遇并推动这些技术的示范推广。

  目前,OGCI成员企业共有13家,分别为中国石油、BP、埃尼、壳牌、道达尔、沙特阿美、挪威国家石油公司、巴西国家石油公司、墨西哥国家石油公司、雷普索尔、埃克森美孚、雪佛龙和西方石油公司。成员企业油气产量占全球油气产量的30%,占全球油气消费总量的近20%。